Tjänstemän är inte folkvalda men har ett mycket stort inflytande i politiken. Deras makt har blivit allt mer framträdande i kunskapssamhället. Den här artikeln beskriver denna problematik och diskuterar hur tjänstemannarollen kan utvecklas och kontrolleras på delvis nya sätt. Det offentliga uppdraget är unikt. Vi behöver fler offentliga ledare i demokratins tjänst.
Text: Jan Olsson, professor i statskunskap, Örebro universitet
Politiker förväntar sig att få bra beslutsunderlag från tjänstemän men det är inte självklart klart vad det innebär. I vissa situationer vet politiker vad de vill och behöver bara ett underlag som ger dem stöd att framställa ett visst beslut som klokt och bra. I andra situationer är politiker osäkra på vad som behöver göras och de kanske inte ens har några klara värderingar i relation till det specifika problem som har dykt upp. I sådana situationer, som inte är ovanliga, förväntas helt andra insatser från tjänstemän, såsom goda råd, kreativa idéer eller exempel från andra organisationer. Tjänstemän ställs kontinuerligt inför många olika krav och förväntningar som inte sällan är motstridiga och svårhanterade. I praktiken bär de i hög grad upp den offentliga politiken genom att kontinuerligt ta ansvar för våra gemensamma angelägenheter på en mängd olika sätt: utredningar; beslutsförslag; beslutsgenomförande; konkret ärendehantering; policyformuleringar; ledning och styrning av verksamhet; utvärderingar och uppföljningar m.m. Alla dessa aktiviteter hanteras av många typer av tjänstemän på flera nivåer (EU, centrala myndigheter, regioner, kommuner etc.).
Detta innebär att tjänstemän har makt och politiskt inflytande. Tjänstemän är involverade i en underifrån skapad politik som är specialiserad (policypolitik) och utvecklas på behörigt avstånd från partipolitikens mer öppna arenor. Denna underifrånpolitik har blivit allt viktigare i kunskapssamhället genom övergripande målstyrning som ger frihetsgrader till tjänstemän, en allmän försvagning av politikerrollen och mer av samverkan med omgivningen (nätverk, partnerskap) samt inte minst ett allt starkare fokus på expertkunskap i politiken. Tjänstemannamakten har ökat men är ett evigt dilemma för demokratin: å ena sidan behövs starka och duktiga tjänstemän som stöd för politikerna i deras beslutsfattande, å andra sidan får inte tjänstemännen bli alltför inflytelserika eftersom de inte är folkvalda. Hur ser tjänstemannamakten ut? Är den ett allvarligt hot mot demokratin? Vad kan vi göra för att utveckla och kontrollera tjänstemannarollerna?
Tjänstemännens makt och inflytande
Det finns många olika tjänstemannatyper i offentlig verksamhet. Forskningen har t.ex. fokuserat på den klassiska byråkraten som ska stå för stabilitet och neutralitet; entreprenören som tar initiativ och driver frågor; närbyråkrater som möter brukare och medborgare mer direkt och som inte sällan fattar livsavgörande myndighetsbeslut (t.ex. socialsekreterare); tjänstemannaaktivister som såsom. starkt engagerade miljötjänstemän; partipolitiskt tillsatta tjänstemän som arbetar i direkt samspel med ledande politiker; den offentliga chefen med ett mycket omfattande ledningsansvar i praktiken (Hysing & Olsson, 2012). Dessa typer av tjänstemän har naturligtvis makt och inflytande i olika grad och på olika sätt, men det finns en gemensam grund för deras inflytande som handlar om kontinuerlig tillgång till viktiga resurser såsom betald arbetstid, kompetens och erfarenhet samt strategiska kontakter och nätverk.
Tjänstemännen får också inflytande genom den politiska maktens begränsningar. Förtroendevalda politiker har i regel ansvar för ett stort antal frågor, vilket ofta innebär tidsbrist och ett reaktivt agerande. Initiativmakten tenderar därmed att hamna hos andra aktörer, inte minst tjänstemän. Det är inte heller alltid klart vad den politiska makten vill, bl.a. till följd av osäkerhet eller intern splittring. Tjänstemän kan därmed få en roll som medlare och förhandlare. Vidare är den politiska makten utsatt för många förändringar och externt tryck från media, organisationer och medborgare. Den politiska makten lider allt oftare av en bristande kontinuitet genom nya majoriteter, spruckna koalitioner och individuella avhopp. Den politiska handlingskraften tenderar därmed att försvagas, vilket generellt stärker tjänstemännens position.
Demokratin och det offentliga uppdraget
Tjänstemän är alltså inflytelserika på många sätt, samtidigt är de verksamma i ett demokratiskt system där folkvalda politiker ska bestämma. All offentlig makt ska enligt Regeringsformen utgå från folket som representeras av förtroendevalda politiker. Detta bygger på föreställningen att det i praktiken går att skapa en tydlig uppdelning mellan politik och förvaltning och en klar arbetsfördelning mellan politiker och tjänstemän (dualism). Vi vet dock att denna norm är svår att leva upp till i praktiken. Tjänstemannarollen handlar sällan om neutrala bedömningar baserade på expertkunskap. Snarare måste tjänstemän kontinuerligt beakta och försöka balansera många olika mål och värden i konkreta situationer, där sakkunskap förvisso är viktigt men inte tillräckligt. Tjänstemän har att beakta demokrativärden som insyn, öppenhet, deltagande och rättssäkerhet; rationalitetsvärden som effektivitet och produktivitet; samt specifika politiska mål och värden som den politiska majoriteten vill prioritera (t.ex. biologisk mångfald, ekonomisk tillväxt). Det offentliga uppdraget är alltså unikt och kan inte jämställas med industriell verksamhet som till exempel ketchuptillverkning. Det offentliga uppdraget är politiskt och handlar om att förverkliga många olika mål och värden. Det innebär att den offentliga tjänstemannen måste vara kreativ och dynamisk samtidigt som han/hon står upp för grundläggande värden och mål om dessa åsidosätts på ett flagrant sätt.
Forskare är tämligen överens om att denna värdekomplexitet genomsyrar det offentliga uppdraget, även om de har delvis olika syn på vilka värden som är särskilt viktiga för tjänstemännen att beakta. Exempelvis betonas ekonomi och effektivitetsvärden inom den reformvåg som svept över offentlig förvaltning under de senaste decennierna kallad ”New Public Management” (NPM). Vissa svenska forskare har i tider av ekonomisk åtstramning betonat att tjänstemän också har ett stort ansvar för att demokrativärden beaktas. Lennart Lundquist har starkt framhållit att tjänstemän även bör fungera som demokratins väktare (Lundquist, 1998).
Vad bör vi göra med tjänstemannarollen?
Ett sätt att mer principiellt och systematiskt hantera tjänstemännens makt vore att försöka reformera det politiska systemet genom återbyråkratisering som skulle förändra tjänstemannarollen i linje med den traditionella Weberianska byråkraten. Den politiska kontrollen skulle stärkas genom detaljstyrning och tydligare hierarkisk organisation. Strategin handlar om att snäva in, kontrollera och precisera tjänstemannauppdragen snarare än att försöka legitimera en tjänstemannaroll med omfattande handlingsutrymme. Den representativa demokratin skulle kanske må bra av detta, samtidigt skulle nog knappast medborgare och brukare uppleva tjänstemännens position som försvagad. En ökad detaljstyrning med regler skulle sannolikt innebära en allmänt minskad flexibilitet i tjänstemännens agerande. Kritik mot ökad byråkratisering skulle sannolikt följa.
Det finns ingen väg tillbaka! Jag tror vi måste utveckla de olika tjänstemannarollerna och kontrollen av dem på flera olika sätt. Professionalisering är en strategi som betonar vikten av kunskap och professionella normer. Det innebär att den enskilde tjänstemannen får etiska riktlinjer och ett kollegialt stöd som kan underlätta och vägleda, inte minst i samband med svåra värdeprioriteringar. Flera grupper utgör redan idag relativt starka professioner, exempelvis läkare och lärare. En ökad professionalisering också bland ledande tjänstemän skulle kunna bidra till en god (själv)reglering och kunskapsutveckling om vad det offentliga uppdraget innebär och kräver. Om professionalisering ska fungera som en strategi att hantera tjänstemannamakt är det nödvändigt att den bidrar till att förstärka värderingar, kunskaper och förmågor som tar demokratin och det offentliga uppdraget på stort allvar. Det ser vi inte så mycket av idag tyvärr.
Demokratisering av offentliga tjänstemän är en strategi som innebär att tjänstemannen får en roll som påminner mer om den folkvalde politikerns roll. En sådan lösning vore att öka antalet (parti)politiskt utsedda tjänstemän, såsom statssekreterare och politiska sekreterare. I USA är detta betydligt vanligare, men lösningen har sina begränsningar. Om tusentals anställda skulle utses politiskt skulle det bli mycket otympligt och innebära stora problem för kontinuiteten i förvaltningen i samband med majoritetsskiften. En annan demokratiseringsidé har utvecklats av John Forester om planerande tjänstemän som kan agera som deliberativa praktiker i relation till medborgare och organiserade intressen (Forester, 1999). Detta är en optimistisk idé om tjänstemannens möjligheter att skapa ”bra lösningar”, exempelvis i ett stadsförnyelseprojekt, genom breda samtalsprocesser med dem som är berörda av projektet. En serie sådana samtal kan förhoppningsvis leda till nya idéer och förslag som innebär att de flesta aktörerna blir nöjda med den slutliga lösningen. Den här typen av idéer kan utgöra ett komplement till den representativa demokratin. Den svåra frågan är hur denna mer demokratiska tjänstemannaroll kan tillämpas i mer traditionell myndighetsutövning och när det handlar om hårda prioriteringar mellan olika intressen.
En ytterligare strategi är att stärka valfriheten i offentlig verksamhet så att inte enskilda medborgare blir helt beroende av exempelvis en viss närbyråkrat (social sekreterare eller lärare). Bo Rothstein har beskrivit detta som ”demokratins svarta hål” (Rothstein, 2010, s. 12). Rätten att välja ger den enskilde medborgaren makten att byta ut en tjänsteman eller verksamhet för en annan. Även denna idé har vissa praktiska genomförandeproblem och valfriheten idag tenderar att bli skapad för och främst utnyttjad av människor som redan är relativt resursstarka.
Jag tror det är nödvändigt att använda alla dessa strategier på flera olika sätt för att utveckla och kontrollera tjänstemannarollerna. Allmänt sett är det angeläget att uppvärdera det offentliga uppdraget som något unikt och mycket viktigt. Vi behöver fler offentliga ledare och kreativa utredare i demokratins tjänst! För att åstadkomma detta behövs inte minst nya typer av förvaltningsutbildningar på universitetsnivå som utbildar och utvecklar generalister, som inte bara blir välutbildade experter utan även etiskt medvetna och kommunikativa ledare. På Örebro universitet driver vi programmet Offentlig förvaltning och ledning (180 hp), som har dessa ambitioner som ledstjärna. Vi utbildar redan morgondagens tjänstemän.
Referenser:
Forester, John (1999), The Deliberative Practitioner. Encouraging Participatory Planning Processes. Cambridge: MIT Press.
Hysing, Erik & Olsson, Jan (2012), Tjänstemän i politiken. Lund: Studentlitteratur.
Lundquist, Lennart (1998), Demokratins väktare. Lund: Studentlitteratur.
Rothstein, Bo (2010), Välfärdsstaten, förvaltning och legitimitet. I Rothstein, Bo (red.) Politik som organisation. Förvaltningspolitikens grundproblem. Fjärde upplagan. Stockholm: SNS
